精准扶贫的运作困境、解释及对策研究

　　摘要：精准扶贫是加大帮扶力度，抵消经济减贫效应下降，实现共同富裕的必然要求。目前，精准扶贫在实际运作中出现了扶贫目标偏离、项目门槛高、基层组织涣散等问题。对此，本文从精准识别、精准帮扶、精准管理三个方面分别阐述精准扶贫运作中的困境。据此，从多个视角提出合理的具体的对策，以实现“扶真贫、真扶贫”，着力构建开放式的大扶贫格局。
　　关键词：精准扶贫；扶贫项目；制度困境
　　中图分类号：C913 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）021-0000-02
　　2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出“精准扶贫”战略。继而进一步阐释了精准扶贫理念。为推动"精准扶贫"思想落地，增加扶贫投入，2015年10月，习近平在减贫与发展高层论坛上强调，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。但是，目前扶贫项目链条在精准识别、精准帮扶、精准管理方面存在一些突出问题，亟待解决。因此，研究扶贫项目过程中出现问题的原因以及相应对策，将对推进精准扶贫具有非常重大的现实意义。
　　一、精准扶贫的运作困境
　　（一）“精准识别”困境
　　“精准识别”是精准扶贫的基础和前提。准确地识别出最需要帮扶的真正贫困村和贫困人口，是精准扶贫的首要任务。当前，在精准识别环节却出现了扶贫资源跑偏漏失的现象。在精准瞄准的政策实践中，贫困人口的界定不是运用科学标准识别出来的，而是基于上级部门的测算得出的，这就导致了精准扶贫过程中“选择性平衡”现象的产生：首先，省级政府向下级各市确定扶贫项目时，为了保证雨露均沾，一般会平衡各市扶贫项目名额的数量。其次，从市到县到村的分配也是遵循“选择性平衡”的原则，但有所区别的是，市级主要根据各县现有的实力和完成项目的能力分配指标，这种“精英捕获”的现象很容易造成一些真正贫困县被“漏出”。最后，从村到户的指标分配更带有个人偏好，这种主观色彩主要体现在乡土社会的“人情扶贫”、“关系扶贫”，例如：村干部拥有职权，先将贫困名额分给亲戚朋友，而普通村民文化水平有限，对政策把握不准，缺乏自主发言权，对贫困确定环节又缺少监督，一些真正的贫困户就这样被排斥出局。由此看出，这种由上而下的指标分配法导致精准识别中扶贫资源被“均分”，扶贫瞄准偏离，造成“应扶不扶，扶富不扶贫”的现象，以至于强者更强，弱者更弱，激化了村民之间的矛盾。
　　（二）“精准帮扶”困境
　　“精准帮扶”是精准扶贫的关键。制定切实可行的帮扶措施是谋好精准扶贫、精准脱贫的路线图。然而，在实际运作中却出现了扶贫目标被置换的现象，这从扶贫项目的申请和审批环节将很容易理解。首先，由贫困村根据本村的实际情况提出需求，上报到乡镇一级；乡镇再根据各个村上报的情况进行归纳整合，上报给县级政府，最终汇入到县里的项目库。然后，县级和乡镇级政府通过综合汇编，把扶贫项目“打包”成产业发展类的综合性项目分配到各村，集中扶助农业生产，甚者为了简化帮扶措施，只为贫困户提供部分资金或赠送一些日常生活用品，这一定程度上掩盖了贫困村的个性化需求，扶贫目标被悄然置换。最后，在审批环节中，上级政府通过出很少一部分资金来调动下级政府自筹后续发展资金，然而，上级政府投入的资金，自扶贫政策开始实行就没有变过，下级政府资金实力又有限，很难保证扶贫项目后续资金持续供应。因此，上级政府在审批确定贫困项目时，往往考虑申请者的经济基础，有些贫困村因为扶贫项目如此“配套”而自动放弃争取贫困名额。由此可知，精准帮扶中的矛盾主要有：农民需求个性化与扶贫项目笼统化；农民经济实力的有限性与入门项目的高门槛；贫困原因多样化与帮扶模式单一性。
　　（三）“精准管理”困境
　　“精准管理”是精准扶贫的保障。当扶贫项目落地之后，基层组织解体首当其冲，管理低效，集体功能弱化，社会动员能力削弱。项目实施中，专业技术困境随之而来，真正贫困户的知识水平和技术掌握能力有限，扶贫项目需要依托专家和驻村干部来运作，然而很多驻村干部要兼顾原单位分配的任务，而且驻村帮扶的时间也是有期限的，以一年期为主，这往往导致扶贫(本文来自：www.bdFqY.cOM 千 叶帆文 摘:精准扶贫的运作困境、解释及对策研究)项目的后期工程不了了之。有些贫困村为了争取项目，选择那些懂技术的产业大户为贫困户，毋庸置疑，这又不知不觉将真正贫困户排除在外了。另外，项目的获利主体模糊，通过“公司+农户”或者“大户带动”模式获得的利润，往往在利益分配主体上模糊化，贫困户能分得的利润寥寥无几，在扶贫项目里沦落为原料供应商。
　　二、精准扶贫运作困境的解释
　　（一）政府主导扶贫机制
　　在扶贫项目运作实施中，政府起着主导作用。在扶贫项目的立项、申请、审批、落实的过程中，都体现着科层体制“逐层管理”的特点：由上自下测算确定贫困规模并按指标逐级分配贫困名额；利用上下级信息不对称，上级政府在扶贫项目确定的过程中加入个人意愿，将扶贫项目打包成综合性发展项目。扶贫项目在层层管理的过程中，被每个部门加入个人意愿，设置种种限制与束缚，使得扶贫项目与扶贫目标“脱靶”，消解了扶贫目标，抵减了扶贫力度。
　　（二）扶贫项目的临时性、间断性
　　扶贫是一项长期的工程，小康村的建设不是一蹴而就的，当前的扶贫项目虽然一定程度上改善了贫困村的面貌，但是鲜有长期扶贫的典范，临时性、短期性的扶贫政策对于彻底脱贫杯水车薪。究其原因，主要有三点：一是驻村干部兼顾原单位和贫困村的工作，在扶贫工作上的精力被分散；二是驻村帮扶往往是有时间期限的，驻村干部一年轮换一人，这导致前后的扶贫思路存在差异，缺乏一贯性和连续性；三是扶贫项目后续资金投入不足，地方财政实力有限，政府难以自筹项目发展的配套资金，后续资金不能及时给足，导致扶贫项目“一次性”的现象层出不穷，屡见不鲜。