中国人与垃圾短信的斗争，论时间跨度已然超越了“八年抗战”，至今仍硝烟不止。
来自工信部的数据显示，2013年，垃圾短信超过2000亿条。绝大多数中国手机用户，都被垃圾短信所困扰。
在2004年，信息产业部就发出《关于规范短信息服务有关(本文来自：Www.bdfqY.cOm 千 叶帆文 摘:“垃圾短信”终结之战)通知》，2008年7月，“中国互联网协会反垃圾短信息联盟”成立。但事实证明，垃圾短信不是新闻，而是这个国家的沉疴，经年难治。
在这里，诸多问题缠绕在一起，诈骗、广告、公共服务、运营商利益、技术分野……有人拍案而起，买来“呼死你”，以一己之力对抗系列利益集团，有人常年默默忍受，显示国人良好的耐心与人性的弱点。
更理性的人，在寻找解决方案。
或许，2012年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》可称为中国垃圾短信治理历程的一道分水岭。
以此法律文件为据，国家相关职能部门对垃圾短信展开围剿，一个垃圾短信治理解决方案趋于成型。
垃圾短信的要点
上述《决定》将垃圾电子信息界定为：不请自来的商业性电子信息。要点有二：违背接收人意愿；商业性信息。
在实践中，这样的界定会遇到两个操作困难：一是违背意愿是主观标准，如何对其进行客观评判；二是并非所有的商业性信息都是垃圾信息，干扰用户的除了商业性信息之外，还有违法信息和大量重复推送的资讯。
这就意味着，管理实践中必须对全国人大所界定的垃圾短信定义细化，使之能落地并实施。
在接受《了望东方周刊》记者采访时，工信部电信研究院通信信息研究所专家王锋说：“我们甄别垃圾短信，是在用户投诉举报、处理反馈的基础上，汇总举报信息并依照专门的模型进行统计分析、根据法律和社会公序良俗原则对发送行为进行判定后，最终获得的判断。”
也就是说，管理实践中的治理对象，是在用户意愿基础上分析甄别出的垃圾短信制造者，而不是全部林林总总的商业性短信息。“一网无余地将全部垃圾信息清理干净是不现实的。”王锋说，“真正要治理的是那些大量蓄意地发送垃圾信息的行为。”
垃圾短信的“生产体系”
根据工信部的统计，2013年我国移动短信业务量约为9000亿条，其中近四分之一属于垃圾短信。
就发送手段来看，在所有被举报的恶意垃圾短信息中，通过端口发送的信息约占17%，以个人手机点对点发送约占76%，由小灵通网路发送短信约占5%。
除去法律禁止的内容外，这些垃圾短信的信息内容以商业推销为主，其中零售业推销占比最大，其次是房地产推销和教育考试类推销。此外，运营商为推广业务而发送的短信广告也是其中不可忽视的组成部分。
“总体来看垃圾短信还是以商业推销为主。”王锋说，“因此，在管理思路上看，2012年底全国人大的《决定》出台时明确指出了‘商业性电子信息’，这个界定的针对性非常强”。
那幺，究竟是谁在生产如此规模的垃圾短信？
据“中国互联网协会反垃圾短信联盟”的分析报告，制造垃圾短信最核心的参与者分为三类：
第一类是广告主。他们是短信内容的策源地，为发送者提供资金支持、支付发送费，同时也是整个链条中最大的利益获得者；
第二类是发送者，包括SP企业、群发公司等。还有一些发送者依靠非法手段来运作，如生产运行伪基站，或者将集团端口挪作非法用途。
第三类是运营商。运营商是通信网络平台最基础的运营者，短信业务由它们来提供，因此它们既是服务者，也可以是发送者，包括发送自己的业务推销信息。
广告主有短信推广的需求，设计好内容交给发送者，而发送者往往并不对信息的具体内容作任何把关，也不追究发送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信运作链条。
因此，仅仅打击发送行为不可能根除垃圾短信，“因为广告主往往是最大的受益者，是真正的源头。”王锋说。
围剿拉锯战：垃圾短信缘何无法根治
早在2004年，原信息产业部《关于规范短信息服务有关通知》即对垃圾短信提出了规范意见。2007年，受该部委托，中国互联网协会设立“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”，并在次年发起成立包含34家主要运营商和SP公司在内的“反垃圾短信息联盟”，开始逐渐建立行业性的联动平台，协调受理垃圾短信的举报、调查和后续处理。
2013年4月开始，为贯彻落实人大《决定》，工信部在全国范围内展开新一轮“深入治理垃圾短信息专项行动”，宣布对垃圾信息开始了“史上最严”的治理。
十年间投入了巨大的力量，却始终未能根治，其中症结究竟在哪？
综合“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”提供的案例和政策法规，我们不难发现，现行的治理体系主要由工信部牵头设计，联合主要的电信网络运营商、通讯服务商和行业组织综合实施，是一套侧重电信行业自律的机制。
这样的机制存在两个显着的短板：一是公安、司法、工商等执法力量参与不足，对于恶意发送垃圾短信的行为难以作出实质性的惩处，导致垃圾短信制造者的违法成本低廉；二是电信行业的自律难以真正触及广告主的利益，往往只能制约他们的发送手段，增加投放难度，却无法给他们造成实际警戒。
“过去我们主要注重表象，对真正作恶的行为本身很少采取措施。”中国移动湖北公司董事长郭永宏说，社会长期以来关注运营商的技术数据、业务指标，但现今还大量存在着恶意群发广告者、地下黑公司，它们没有注册、没有执照，游离在行业监管之外。
管理者的另一个难题在于分头治理。在管理层面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三个行政领域。工信主要管理电信行业的事务，公安有权力对违法犯罪分子依法进行惩处，工商部门则主要从消费者权利和市场规范入手，对违法违规的经营行为进行处理。