【摘要】公职人员财产申报制度是反腐倡廉的基础性制度。经过近20年的启蒙，实行官员财产申报制度已成为全社会的共识。各地的探索已进入瓶颈阶段，很难再有突破，亟需国家层面自上而下推动。本文探讨国家公职人员财产申报制度立法的理论和现实意义，并借鉴其他国家和地区的先进经验，探索国家公职人员财产申报制度立法的实践路径。
【关键词】国家公职人员；财产申报制度；立法
财产申报制度出现在230年前的瑞典，迄今已有97个国家和地区制定了财产申报制度，其大量出现是二十世纪民主化浪潮的产物。公职人员财产申报的实质，是民众对公共权力运行进行有效监督的制度安排，其法理基础是公共利益优先理论。公共利益优先理论是对权利的个人本位、权力的国家本位的扬弃和超越，是权利的社会本位的现代表达。在权利与权利、权利与权力的冲突中，公共利益优先理论突破了传统的法理限制，为财产申报制度奠定了新的理论支撑。
一、我国国家公职人员财产申报法律化进程、立法阻力及深层次原因
（一）我国公职人员财产申报法律化进程与存在问题
1.我国公职人员财产申报制度的法律化进程
初步探索阶段（1987-1994）。早在1987年，全国人大常委会王汉斌秘书长明确建议建立国家工作人员财产申报制度。1988年，监察部和国务院法制局在论证的基础上，起草了《国家行政机关工作人员的申报财产和收入的规定》草案。1994年，全国人大常委会把财产申报制度纳入立法规划。但立法工作因种种原因搁浅至今。
规章实施阶段（1995-2007）。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，是我国公职人员收入申报制度的开端；2001年6月，中纪律和中级部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。2005年6月，中央下达《关于国家公务员申报经济来源、资产公布的若干意见》，规定中央委员、省部级干部2005年10月1日前试行，地厅级干部2006年7月1日前试行。因“两个规定”与国际通行的要求相差甚远，并没达到到预效果。
试点提升阶段（2008年-）。2008年5月，新疆阿勒泰地区推出《关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，要求县处级领导从2009年1月1日起申报个人财产。随后，浙江滋溪印发了《滋溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行）》、湖南浏阳制定了《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政措施》，把对省部级干部的财产申报要求扩大到县处级，推动廉政建设。其中，新疆阿勒泰规定质量较高，被称为财产申报制度
2.我国现行公职人员财产申报制度存在的问题
社会上对推进我国财产申报立法呼声很大，是因为当前的收入申报制度或财产申报制度存在重大制度性漏洞，不能正常发挥该制度应该起到的功能和作用。第一，立法层次低。“两个规定”和各地试点制定的制度，不属于国家法律范畴，使违反规定的处理无法与现行法律制度相衔接，从根本上影响了制度的权威性和实施效果。第二，申报主体范围较窄。现行规定要求省部级现职干部和县处级以上领导干部申报，只占国家工作人员的一小部分，申报主体范围狭窄。第三，申报内容不完整。1995年的规定主要侧重收入申报而非财产申报，使规定形同虚设。2001年的《规定》强调了财产申报，但适用对象仅为省部级现职领导。第四，申报种类设计不完善。“两个规定”主要要求日常申报，与国际上通行的初任申报、日常申报和离职申报的设计模式出入较大。第五，受理机构不合理。现行受理机构主要是人事部门，负有监督职责的纪检监察部门不受理申报，大大降低了财产申报制度的功效。第六，责任追究过轻。对拒绝申报或申报不实的，主要是党纪政纪处分，责任较轻，达不到威慑的效果。
（二）反对公职人员财产申报制度立法的代表性观点
1.隐私权维护论
有相当一部分人认为，隐私权是公民不可侵犯的人身权利，应受到法律严格保护。国家公职人员也是国家的公民，其个人收入、家庭财产与其他公民的一样，属于隐私权保护范畴，理应受到法律的一体保护。进行公职人员财产申报立法，是对公职人员个人隐私权侵犯。我国公务员法在征求意见稿中有财产申报内容，也因在隐私权与知情权冲突平衡中没有达成共识，正式通过的公务员法删除了公务员财产申报的章节。
2.得不偿失论
持该论的人认为，我国是一个有13亿多人口的大国，其中国家公职人员超过2000万人，即使只有其中的一小部分人需要申报财产，将是一件非常繁重的工作，会花费大量的人力、物力和财力，立法成本和执法成本将十分高昂。进行公职人员财产申报立法得不偿失。持该论者还认为，一旦公布公职人员财产状况，会发生文化大革命式的群众非理性地揪斗各级领导干部的混乱局面，将打击一大批为改革开放做出过贡献的干部，影响经济建设大局和发展速度，得不偿失。
3.立法条件不成熟论
有的人认为，进行财产申报制度立法是一个系统工程，除了立法技术的支持外，还需要其他配套制度和外部环境。总括起来，具体为“五大制约”：金融实名制不能覆盖现金交易，身份信息不够准确，不动产登记制度不完备，境外资产、珠宝、古董等财产底数不易摸清；信用意识缺失。匆忙推行财产申报制度立法，达不到预期的效果。
（三）反对公职人员财产申报制度立法深层次原因分析
在反对公职人员财产申报立法的群体中，除一部分人是本着善意的目的，对我国应推迟公职人员财产申报立法提出一些合理化建议外，很大一部分反对者是因为他们是既得利益群体。从1987年到今天20多年的时间的推动没有多少实质性进展，也主要是既得利益者的阻挠。2003年作过的一项关于我国家庭财产申报制度阻力的调查表明，93%的被调查对象认为，制定公职人员财产申报法律的阻力主要来自“领导阶层”。另一项调查表明，97%的官员反对财产公示。2005年十届人大五次会议通过的《公务员法》，删除了该草案中公务员财产申报的内容，也是既得利益者维护利益反对的结果。以此观之，隐私权保护论、得不偿失论、立法条件不成熟论，实际上已经成为既得利益者维护既得利益的措辞和借口。但正因为这些论调造成党内认识分歧，导致财产申报制度至今未能上升到国家法律层次。