关于珠海禁止设置各类横幅标语的思考

　　摘要珠海市有关部门近日分布了一份禁止设置各类横幅标语的通告,消息一出,社会上对此褒贬不一,本文从基本权利中言论自由限制的角度对此进行了简单的分析,认为珠海禁设横幅标语的通告不仅违背了众多限制基本权利的原则,也违背了法律本身。
　　关键词横幅标语 言论自由 限制
　　中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-157-02
　　
　　为了督促、推动全民清洁行动狠抓落实,进一步提升珠海市市容和环境卫生整体水平,根据《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》的规定,珠海市市政园林和林业局及珠海市城市管理行政执法局决定在全市范围内禁止设置各类横幅标语和影响环境卫生行为,并于2009年11月16日发布了通告。通告关于禁止设置横幅通告的具体内容是:第一,全市范围内各建筑物、构筑物外立面(含面向户外的室内玻璃窗)、城市公共服务设施、树木、人行天桥、立交桥、交通护栏、河道、护坡、围墙上禁止悬挂和张贴各类横幅标语。全市各党政机关、社会团体、企事业单位和个人设置的各类横幅标语,均应在2009年12月10日前全部自行拆除完毕。第二,今后,除市委、市政府组织的全市性重大活动外,市政园林和林业局不再受理任何形式的横幅标语宣传设置申请。而《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》第二十四条只是要求“应当符合城市容貌标准,按照批准的要求设置”,并没给出一刀切的权力。且此次禁令留出一个“例外”,即所谓“(珠海)市委、市政府组织的全市性重大活动”,仍然可以悬挂横幅和标语。
　　一、横幅标语符合言论自由的内涵及表达方式
　　狭义的言论自由是指以口头语言的方式表达思想和见解,而言论自由则是指公民享有宪法赋予的,通过口头、书面及电影、戏剧、音乐、广播、电视等方式发表自己意见的权利。其实质是表达观点、接受信息与思想,即有主张和发表意见的权利。
　　言论自由受法律保护是各国通行的宪法原则。言论自由的概念由英国约翰·米尔顿在1644年的《出版自由请愿》中首次提出。最早确认言论自由权利是在1689年英国的《权利法案》,该法案规定国会内的言论不受追究。此后,言论自由逐渐成为世界各国及组织普遍奉行的原则,如,法国的《人权宣言》、美国宪法修正案第一条、德国基本法第五条以及《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》等等,至今已被102部宪法或宪法性文件以及7个国际公约或宣言用言论自由或是表达自由等称谓加以确认。
　　在我国,言论自由的确立和实现历经坎坷。两千多年的封建历史中,限制迫害言论自由的法律和事例比比皆是。虽然在清末编修新律、引进西方民主法制的过程中,言论自由作为一种思想和法律的内容就已经传入中国,载入法条,但由于当时中国混乱的政局,这一权利仅是一纸空文,根本无法实现。新中国成立后,我国政府也十分重视公民的言论自由,颁布的四部宪法都明确规定公民享有言论自由权。但我国宪法有关言论自由的规范比较简单,仅对言论自由做了一般性的规定。鉴于宪法规范中并没有在“言论”概念之后再独立列举“利用广播或媒体等文字、声音、图像等”言论表达及传播方式,因此宪法规范当中的“言论”无疑采用了广义的言论自由内涵,即“言论自由”已经包含了现实生活中我们采用的多种方式进行言语表达和传播的自由。
　　法律对言论自由的保护,既包括思想表达与信息表的的内容,也包括表达的传播形式和表达方式。言论的形式包括谈话、演说、通信、艺术、写作、表演、设计、研究、报告和出版等纯粹言论,即以口头或书面语言表达意见的行为,也包括旨在交流思想和意见的各种行为,即象征性言论。现代社会中,传播媒介是实现言论自由的重要形式,任何对传播方式的限制,包括印刷媒体、广播、电影、电视、传单、宣传册子、横幅与标语牌的展示、绘画展览、服装展览、街头音乐表演、网络等的限制都是对接收信息和公布信息的干涉,即对言论自由的限制。
　　综上,珠海禁止设置各类横幅标语的通告中涉及的横幅标语符合言论自由的内涵和表达方式,为宪法及其他有关法律所保护。
　　二、悬挂横幅标语的自由受到了限制
　　在确定珠海禁设横幅标语所涉及的基本权利为言论自由之后,接下来我们来考查一下珠海禁设横幅标语的通告是否构成了对言论自由这一基本权利的限制。传统上对基本权利的限制的认定要符合几个标准:目的性、直接性、法效性和强制性。
　　目的性,也就是国家对基本权利进行限制出于主观上的故意,即其行为目的就是限制基本权利。如果不是出于故意,而是某项措施在实施的过程中客观上妨碍了基本权利,则不构成基本权利限制。我们很容易看出,珠海市市政园林和林业局及珠海市城市管理行政执法局发布通告的目的就是要在全市范围内禁止设置各类横幅标语。虽然在这一目的之上还有一个为了督促、推动全民清洁行动,提升珠海市市容和环境卫生整体水平这一更高层次的目的,但我们仔细想想就会发现,此通告最直观的目的就是禁设横幅标语,说的白话一点就是这份通告是为了限制横幅标语而限制横幅标语。
　　直接性,也就是国家对基本权利的限制是国家行为的直接结果而非间接或者附随的结果。在这份通告中,明令禁止设置给类横幅标语,直接性体现的淋漓尽致,这里无需赘言。
　　法效性,也就是国家行为必须具有法律效果。例如法律、行政行为、法院判决等就属于具有法效性的国家行为。国家机关对辖内的公民、法人及社会团体发布的通告也当然的属于有效的国家行为,因为国家机关运用手中公权力的行为就是国家行为,而此行为一经对不确定的民众公开就具有了效力,除非被撤销或者被其他行为取代,这种效力会一直存在。或者行为本身有一个效力阶段,进入这个阶段后此行为就有了效力,阶段结束效力也就没有了。珠海的通告是2009年11月16日由珠海市市政园林和林业局及珠海市城市管理行政执法局共同发布的,并且通告的最后一句是“本通告自发布之日起施行”,这份通告对言论自由的限制的法效性也就顺理成章的成立了。
　　强制性,也就是国家在必要的时候得以强制力保障其该行为的实施。在通告的措施一项中,规定了下面的这些内容:第一、市、区、镇(街道)城市监督管理部门组织专项检查执法行动,严查违法设置横幅标语和(转载自：www.BdfQy.Com 千 叶帆 文摘:关于珠海禁止设置各类横幅标语的思考)影响环境卫生行为。对违反规定的,依法采取强制措施,并对违法单位和个人按照规定进行处罚。第二、市民发现有违法悬挂和张贴横幅标语和影响环境卫生行为的情况,可直接向城市监督管理部门投诉。这说明珠海的国家机关已经采取行政处罚的手段来惩处违反此通告的行为,并且据有关报道,在这些行政处罚中,罚款数额最高可到人民币5000元。所以这份通告也符合强制性这一标准。
　　综上,在珠海市禁设横幅标语的通告中,把传统上对基本权利的限制的认定要符合几个标准:目的性、直接性、法效性和强制性统统都体现出来了。所以此通告对言论自由的限制是确实无误的,悬挂横幅标语的自由实实在在的受到了这份通告明明确确的限制。
　　三、此限制违背相关法律和原则
　　在完成前两步的认定后,关于珠海横幅标语受限制问题的最后一个问题就是其国家机关的限制行为是否存在违法或其他不当行为。国家权力可以对基本权利进行一定的限制,这一命题应该说毫无疑问。因为,基本权利的不受限制必然导致社会公益的丧失和基本权利的相互对抗和妨碍。但国家权力是一把“双刃剑”,它既可以用维护人民的利益,又可以侵犯人民的利益。所以在运用国家权力限制人民的基本权利时必须要符合一定的原则。