[摘要]《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了追究党政系统中生态环境事务实际决策责任、政治领导责任，即“党政同责”。但将其与党内法规、生态环境法律制度相对照后，可以看出其主要效果在于问责事项上的“同”效，在责任力度、追责顺序、程度机制上尚有诸多需与现行制度体系协调之处。因此，应当将规制生态环境损害的法律法规、党政干部职责与纪律规范视为一个整体，审视党政同责在其中的地位及由此决定的制度逻辑，根据我国生态文明建设的实践需要和党领导生态文明建设事业的基本规律，形成党政同责的科学实施路径。
[关键词]生态文明建设；生态损害责任；党政同责；保护义务；实施机制
[作者简介]肖峰，湘潭大学法学院讲师
本文系2015年度湖南省教育厅科学研究项目优秀青年项目“我国生态红线制度的实施机制研究”（项目编号：15B2
2015年推出的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称“《办法（试行）》”），具有“追责对象涉及面广、层级多，追责的事由广、针对性强，责任宽严相济，程序严格，强调相互协作、公正追责”① 等特征。通过结合相关制度分析《办法（试行）》，笔者认为它必须与法律责任的多种情形结合起来，才能体现二者的互补性与联动性。因此，本文在对涉及生态政治责任、法律责任的内容进行体系化分析之后，根据党政同责在其间的位置而推演其应然制度逻辑，结合我国生态文明建设的实践需要和法治中国建设内在特征，提出科学实施党政同责措施的建议。
一、生态环境损害党政责任的基础与类型
“政党的执政理念与水平直接关系到环境保护与治理的效度问题”②，可以说，党政同责是我国的一个生态政治问题，其制度增量在于“同”。认清党政同责应以其应用既有制度于新范畴的特征为基础，才能厘定“同”的内容、实现的空间，既有法律、政策中的生态环境损害责任类型构成了分析的逻辑起点。
我国环境、资源及生态系统保护制度体系规定了作为与不作为两种模式，前者主要是依法负有环保职责的国家机关通过主动执法、监督检查等积极作为方式，防止行政相对人作出破坏自然资源、污染环境的行为；后者则是资源利用人、环境污染者抑制其生产生活行为而僭越法定标准，属于不作为义务。由于国家机关一般情况下不是损害的直接行为人，其作为义务的内容就依赖于个人不作为义务，而违反不作为义务的责任不限于“既成损害”，还包括违反“三同时制度”、不正常运行环境污染防治处理设施等“违反预防义务”的相关法律责任。“从积极义务和消极义务来看，生态义务既是为了实现国家的生态安全强制从事改善生态环境的责任，也是为了国家的生态安全不得从事破坏生态环境的活动”③，因而，国家机关的责任来源有二：一是对环境影响行为、威胁的不作为；二是权力积极作为未遵守法定程序。
（一）生态环境损害党政责任生成的三个环节
当深入到每个行政机关的运行过程时，可发现这些责任多是党的民主集中制下决策的后果，引致责任的原因既可能是对个别环境影响行为决策的行政行为违反，也可能是其据以作出行政行为的行政立法、规范性文件本身违反上位法或上级党政的正确决策，其可能已经施用于规制行政相对人，也可能还处于纸面状态而尚未在实践中运用，内容违反上位制度使其在权力体系内具备可责性。
为进一步分析党政因素在损害形成中的原因力，笔者以特定国家机关为视角，将公权力行为划分为决策中行为、决策到执行、付诸执行后三个环节。
第一个环节中特定国家机关的决策要幺是存在上位制度、要幺是无上位制度而在自身权限内创制新规则，其成果可能表现为依《立法法》而制定的正式法律渊源，更多的是依法律授权而在其权限内制定的规范性文件，即行政立法与政策制定行为。此环节违法情形包括：直接违反或间接规避上位制度、违背生态保护客观需要，而从制度评价上既可能违反了党内决策机制或中央、上级党组织关于生态保护的决策，也可能违背的是上位立法。
第二个环节中生态相关政策、立法行为已完成但尚未用于规制特定相对人，处于决策在权力体系内部传达、消化的过程，可能出现违反内部权力传递规则、扭曲或选择性执行政策与制度内容，均属于“违纪”状态。
第三个环节即权力决策已用于规制特定相对人，而可能出现的违法情形是行政相对人发生破坏、污染生态环境行为，造成了实际损害或重大威胁。依私人行为向上追溯而发现国家机关在履行法定义务时的违法情形，属于由私人行为引发的权力者责任情形，包括未构成法律责任但依“党纪严于国法”理念而应予党内处罚的情形，一般的滥用权力、渎职等行政责任，以及严重的犯罪行为。由于企事业单位和其他经营者生态违法行为而倒查追责，是当前对党政干部进行生态事务问责的主要形式，特别是私人犯罪牵涉出的职务犯罪。④
当然，在违反上级党政决策的情形中，可能出现本级党委决策与上级政府组成部门决策相冲突而无所适从的情形，这是现行制度未予合理设计的问题，相关内容将在下文对策部分阐述。
（二）生态环境损害党政责任的六种类型
在上述三个时空条件下存续的与生态环境损害相关的行为，依行为情节及性质不同，党内法规和法律制度都可能成为评价的制度依据。据此，笔者将党政机关生态环境损害责任归纳为以下六种类型。
第一，政治责任。即在上述第一、第二环节中，直接违反、间接规避上位制度进行决策，或在决策中故意或重大失察使制定的政策不符合生态保护实情的情形，或在决策作出后有扭曲本意、过滤内容、选择性传达执行等违反党组织决策执行机制的行为。此间的行为属于党政权力体系内下级不遵守上级决定、命令的行为，应当依党的组织规则加以解决，其主体范围较后文分析的公务员管理要宽，既可适用于行政机关中的党员干部，也可适用于中国共产党的各级组织，但其处理方法与公务员法有异。
第二，民事责任。可能承担民事责任的行为主要存在于国家与私人以平等法律关系进行的生态治理合作行为之中，在我国生态法律制度体系下，政府部门可能有三种情形应当承担生态环境损害的民事责任。其一，国家机关自身运行中的办公设施、交通工具等直接产生生态损害，如特定部门办公场所生活垃圾违法处置，以及其通过能源管理合同等契约型方式，向社会购买支撑自身运转的环保服务时，存在的违约情形；其二，根据《清洁生产法》《循环经济促进法》等规定，私人与行政机关签订高于国家强制标准的生态目标治理协议，如果私人主体依约定履行了协议内容而政府违约的情形；其三，政府向社会购买环保公共服务，特别是在依据公私合作制（PPP）协议进行的公私合作的环保投资项目中，政府违约或在其中有违法而造成投资者损害之情形。由于党的机关不直接履行执法行为，后两种民事责任唯有行政机关方有可能履行，党政同责必然以由政及党的方向而实施，政府在承担相应责任时应考量其党组或对缔约、履行相关民事行为负有责任的党组织的责任，当前生态环境损害责任多阈于行政性、公法性责任，笔者认为政府承担民事责任的情形也应纳入党政同责的范围。