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农村宅基地使用权流转制度中的政府职责

日期:2018-06-15 20:13:27 浏览次数:

  摘 要:自十八届三中全会正式提出全面深化改革,国家鼓励农民住房财产权流转政策方向明确。在深化改革的农村工作中,政府应该承担起宅基地使用权流转制度构建工作的重任,从前期工作、流转工作、保障工作、监督工作四个角度入手,明确政府相应机构的职权及其界限,使广大农民切实受益。
  关键词:农村宅基地使用权;流转制度;政府职责
  随着国家对于农村宅基地使用权流转政策的确定和改革试点工作的稳步推进,基于新时期农村深化改革、赋予农民更多财产性权利的发展方针,国家开放农村宅基地使用权流转市场已经是大势所趋。因此,未来农民手中的宅基地必然可以在原有的保障基本生活的基础上,更好地为农民增收,实现农村的突破性发展。但是,考虑到宅基地是农民安身立命之本,新制度的确立和构建,需要慎重且全面地推进流转工作。本文从农村土地流转入手,参考借鉴国有土地使用权和集体建设用地使用权流转现状,探究政府在宅基地使用权流转中应发挥何种作用,构想相应职能机构或新机构权限,完善工作流程,提高行政效率。
  1 政府管理农村土地流转现状
  1.1 政府管理农村土地流转机构及其职能
  土地,是人们赖以生存和发展的重要物质基础,是人类生产、生活的主要依赖性资源,比如,我国自古便有“普天之下,莫非王土”的土地意识。新中国完成社会主义改造以后,成为实行土地公有制的国家,即全民所有制和劳动群众集体所有制,相应的,土地所有权形式就分为国家土地所有权和集体土地所有权。改革开以前,国有土地使用者对土地不享有权利,无偿、无期限地使用土地,相应的也不可以有场地出让、转让、出租、抵押等。经济体制改革开始之后,经济发展促进了对土地资源的需求的急速膨胀,隐性交易市场使得土地市场秩序混乱不堪。随着改革开放,1988年,我国修改了宪法和土地管理法,建立了国有土地的有偿使用制度,规范了国有土地使用权相关流转问题。同样的,(本文来自:WWw.bDFQy.com 千 叶 帆文摘:农村宅基地使用权流转制度中的政府职责)近年来,在集体土地上,我们也不难看出它与国有土地使用权相类似的发展轨迹,在深化改革和农村发展的需求下,正在逐渐催生出农村土地流转的相关制度的建设和完善。
  目前我国土地管理的主体是政府,包括国务院和地方各级人民政府。根据《宪法》第89条规定,中华人民共和国国务院行使的职权第六项为“领导和管理经济工作和城乡建设”。国务院组成部门中华人民共和国国土资源部,作为土地资源的规划、管理、保护与合理利用的国民经济发展的基础保障部门,在其网站上公布的主要职责中,规定本部门“承担规范国土资源管理秩序的责任”、“负责规范国土资源权属管理”、“承担节约集约利用土地资源的责任”以及“承担规范国土资源市场秩序的责任”。
  地方上,以天津市为例,天津市人民政府的组成部门天津市国土资源和房屋管理局主要负责,就农村土地流转管理而言,该机构目前的职能只负责土地确权登记发证工作,负责地籍和房屋权属登记资料的管理。但其职能中包括“拟订深化土地使用制度改革的政策措施并组织实施”,为将来承担农村宅基地使用权流转管理工作初步确定了权力基础。再具体到农村,管理土地各项具体实施工作基本由乡镇政府承担,村委会和村民积极配合政府工作。
  1.2 政府农村土地管理的现存问题
  在农村土地使用权流转市场处于封闭状态、隐性市场发展迅猛的当下,经济发展而引发的对土地资源的刚性需求与农村的广阔土地相互对接,而面对国家对土地流转所持的相对保守的态度和管理上并不健全的有关制度,滋生了一系列的现实问题,对于即将进行的宅基地使用权流转的制度构建,既是规范市场,又是予农以利的重大举措。因此,流转制度构建前,明确现存问题是基础。
  1.流转范围狭窄,规避法律现象严重
  按照我国现行《土地管理法》的规定,农村集体建设用地使用权除因入股、联营、破产、关闭等情况外,不得进入市场流转。实际上,对于集体土地,只有先征收为国有土地后方可使用。宅基地使用权更是明确规定禁止流转。农村土地价格低廉,特别是城乡结合部的土地具有极大升值和发展潜力,与国家禁止流转的政策相矛盾,此情况下,在巨大的利益诱惑面前,土地的供需双方都挖空心思规避法律。现实中多见假借租赁之名完成土地买卖,假借联营之名进行租赁等等隐性交易、低价买卖现象。此外,这种交易方式使得非法占地现象愈加严重,耕地面积在此过程中严重受损。
  2.交易程序不规范,纠纷多发
  现实中,作为流转的前提,农村土地的确权登记发证工作落实的困难度、复杂性较高,而登记制度不完善所涉及的流转主体、流转土地范围等又是常常引起纠纷的多发争议点。同时,对于土地交易程序缺乏具体而统一的指导性规范,相关部门办理经常出现疏漏,监督体制不够完善等问题,影响着土地交易的安全性和稳定性。当然,由于土地流转没有相关的具体制度,并且多以合法形式掩盖非法土地交易,由此引发的纠纷也频繁发生。
  3.土地价值评估难,地价失控导致集体资产流失
  由于缺乏土地价值评估机构和专门的土地交易中心,信息的不对称以及相对强势的土地需求方,使得集体土地没有科学合理的价格体系,价格的形成具有很大的任意性和主观性,最终导致土地需求方,也就是土地未来的使用者恶意压低价格,使得集体土地价格低于同等情况的国有土地价格。这种做法使得集体和农民收益流失,国有土地的交易秩序也相应受到影响。在此情况下,即便开放了土地市场,价格评估体系的不科学,让制度无法达到预期的利民效果。
  4.利益分配不均衡,农民权利未得到切实保障
  一方面,由于隐性交易的存在,集体建设用地的流转处于市场监管外,这使得农民和集体并不是真正的受益者,土地大部分的高额利润掌握在使用者手中,这种利益划分方式违背了土地流转的根本目的。
  另一方面,土地的获益主要是一次性高额金钱收益,对集体而言,这样一笔巨款的适用和收益缺乏具体的管理和监督措施;对农民个人而言,常常以非等价交换的不合理方式以丧失安身立明的土地为代价获得报酬,使得农民在社会保障并不完善的现状下难以维系生活。

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