高校规章制度制定程序的完善研究

　　【摘要】高校规章制度制定程序研究，是高等教育法制研究的重要内容之一。合法正当的制定程序是制定合法有效的高校规章制度的基础和前提。本文拟从程序法治视角审视和探究我国高校规章制度制定程序存在的缺失和疏漏，参考和借鉴有关的行政立法程序的有益做法，提出完善我国高校规章制度制定程序的设想和建议，以加强高校规章制度建设，促进依法治校。
　　【关键词】教育法制；程序文明；规章制度；高校；思想政治教育
　　
　　高校规章制度制定程序是指高校制定规章制度应遵循的步骤和方法等。合法正当的制定程序是制定合法有效的高校规章制度的基础和前提。从程序法治视角审视我国高校规章制度制定程序，探究其程序缺失和疏漏，提出完善我国高校规章制度制定程序的设想和建议，以期制定高校管理的“良法”，促进依法治校。
　　
　　一、我国高校规章制度的定位
　　
　　依法治校既意味着依国家法律活动，也意味着依合法的校园规章进行活动。规范的系统的校园规章，是高校管理科学化、制度化从而也是法治化的重要表现。[1]高等学校规章制度是高校为了实现国家的高等教育目的以及学校的办学目标和理念，按照一定程序依法自主制定的、在全校范围内实施、对学校各项工作和各类人员具有普遍约束力的章程、条例、规定和办法等规范性文件的总称。[2]要制定良好的高校规章，充分发挥其作用，就必须对高校规章制度进行正确定位，明确其在我国的教育法律规范体系中的地位。首先面临的问题它是不是法的范畴，根据我国宪法和立法法的有关规定，严格意义上说，宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等属于我国法的范畴，我国高校规章制度不属于上述范围，不属于法的范畴。在现行的立法体制下，高校规章制度是内部规则，不属于我国法律体系的组成部分，但在合法前提下可以将其看做是法律法规的延伸和补充，是对我国教育法律体系的有益拓展。高校制定规章制度的权力可以理解为高校按章程自主管理的权力和办学自主权的一项自然延伸权。[3]
　　根据法治原则，我国高校的规章制度不得与教育法律、法规和规章相抵触，应当属于它们的下位规范。当与上位规范不冲突，不违背法律保留原则的情况下，高校规章制度是高校开展教育管理活动的具体制度依据和行为准则。
　　从一般法理分析，高校规章制度的制定权属于国家授予高校教育行政管理权的重要组成部分，是实施教育行政管理的一种手段和方式，具有教育行政的性质，同时制定的规范性文件在校内具有普适性，是以后管理的依据，属抽象性教育行政行为。在一定意义上说，高校规章制度的制定具有准行政立法的性质，与我国的行政法规和规章制定具有一定程度上的相似性。因而行政法规和规章的制定程序，可以作为完善我国高校规章制度制定程序的参照和借鉴。
　　
　　二、我国高校规章制度制定程序的现状分析
　　
　　法治即“良法”之治，依法治校应是“良法”治校。“良法”的确立必须以严格的制定程序为保障。我国的有关法律、法规对法律、行政法规和规章等规范性法律文件的制定程序已做了规定，但对于高校规章制度制定程序还缺乏明确的规定。规章制度制定程序不规范是影响规章制度质量提高的“瓶颈”。目前许多高校制定规章制度时，一般是职能部门认为工作需要了，就提出并组织人员起草相应的规章制度，在一定范围内讨论和征求意见并修改，经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。[4]可见我国高校在制定规章制度的过程中逐步采取一些规范化的程序，开始注重制定程序的民主性，取得了一定的积极效果，但尚存有一些缺失和疏漏。
　　1．高校规章制度制定的规划程序有待完善
　　目前一些高校对规章制度的制定缺乏统一的规划，即缺乏整体规划，也缺乏年度制定计划，遇到问题临时制定规章制度，规章制度的制定具有较大的盲目性和随意性，导致了规章制度建设缺乏系统性和严谨性，易出现重复规定和冲突规定，影响了高校规章制度的质量，制约了高校规章制度发挥应有的作用。
　　2．高校规章制度制定的调研和起草程序不够完善
　　一些高校规章制度制定过程中的调研程序不够充分严密。有的高校在制定某一项规章制度时，在未深入实际开展调查研究，未能广泛地听取有关人员对相关问题的意见，没能充分地掌握有关情况和全面地把握问题的本质情况下，就草率地制定规章制度。目前高校规章制度的起草一般由相关职能部门根据经验进行起草，未能成立正式的规章制度起草小组，法律专业人士的参与程度不够，起草的规章制度难免存在片面性，合法性和规范性也令人质疑，从而很难保证规章制度的质量。
　　3．高校规章制度制定的民主参与程序有待加强
　　高校规章制度与高校教师、学生以及其他工作人员具有密切的关系，甚至涉及到他们的重大利益。但在我国高校制定规章制度的活动中，真正的参与者实际上局限于高校的内部管理阶层，教职工代表大会和学生组织的职能得不到发挥，教职员工和学生的参与权得不到尊重，参与积极性受打击。[5]在很多高校的规章制度制定中，一般由职能部门起草草案，学校行政会议通过，主管校领导签发就算完成了。在这过程中教师、学生以及学校内部的民主管理机构等都未能真正参与和发挥应有的作用。在高校规章制度制定过程中民主程序的不完善，导致了教师和学生对高校规章制度的合法性和正当性提出了质疑，并诉诸司法，这是学校面临的重大的现实问题。
　　4．高校规章制度制定的公布程序不够规范
　　我国一些高校规章制度制定的草案不进行正式公布，影响了广大师生员工的知情权和参与权，限制了表达意见和建议的机会；同时规章制度通过后的公布程序也不完善，一般只是在规章制度通过之后，发布和抄送有关部门和相关领导，普(本文来自：WwW.BdfqY.Com 千叶帆文摘:高校规章制度制定程序的完善研究)通教师和学生很难及时全面获悉规章制度的内容，学生管理制度也只是体现学生手册中，缺乏广泛的宣传和详细的解读。待到要处理和处分教师、学生等有关人员时，才现身说法进行告知并予以处理或处分，这与民主法制原则相悖。
　　
　　三、高校规章制度制定程序完善的参考和借鉴
　　
　　我国高校规章制度制定程序在有关的教育法律文件中缺乏明确的规定。高校规章制度的制定与行政立法行为在性质上具有一定的相似性，均属于抽象行政行为。行政法规和规章的制定属行政立法行为，高校规章制度的制定具有准行政立法性。梳理和研究行政法规和规章等行政立法程序，对于完善高校规章制度的制定程序具有重要价值。
　　我国于2001年11月16日通过了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，并均已于2002年1月1日起施行。这是我国正式以行政法规的形式分别对行政法规和规章的制定程序进行系统明确的规定。并且《规章制定程序条例》第三十六条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。虽然这里只是对县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令的要求。但是享有行政权的行政主体制定针对不特定对象的具有普遍约束力的规定等都应当参照执行。我国高校规章制度涉及到的问题尽管远远不及行政立法涉及的事项重大，但是很多是也涉及教师、学生及其他工作人员的重大利益的，是高校进行管理的具体制度依据，因而高校规章制度的制定也应采取严格程序，在我国尚未有出台《大学法》的前提下，高等学校作为法律法规授权的行政主体制定规章制度应当参照上述行政立法程序的规定。
　　我国行政法规和规章的制定都须经严格的程序，才能合法有效。根据上述两个条例的规定，行政立法须经立项、起草、审查、决定、公布和备案等程序。具有行政立法权的机关每年年初编制本年度的立法工作计划，下属的有关部门和机构认为需要进行行政立法的，应在每年年初编制年度立法工作计划前报请立项，并应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度，由行政立法机关的法制机构对立项申请进行汇总，制定本年度的立法计划，报行政立法机关批准。在起草阶段，须深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。在审查阶段由法制机构根据有关的要求和原则进行严格审查，还应当将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见，还应当对送审稿涉及的主要问题，深入调查研究，广泛地听取有关方面的意见，对送审稿涉及重大问题的，法制机构还应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证，必要时也可举行听证会。行政立法程序是一种公民参与程序，不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。[6]决定程序由有权机关进行会议通过或审批。然后还须以政府公报和行政立法空间效力范围内公开发行的报纸予以公布。最后要按照有关规定进行备案。上述程序规定是我国基本的行政立法程序，对于完善我国高校规章制度制定程序具有重要的参考价值。